Siden 1980’erne har private firmaer løst flere og flere offentlige opgaver. Udlicitering er, som del af denne udvikling, blevet en af de mest udbredte måder at anvende private firmaer på.
Formelt indebærer udlicitering, at der indgås en kontrakt mellem en offentlig myndighed og et privat firma, hvor ansvaret for løsning af en offentlig opgave i en tidsbegrænset periode overdrages til det private firma.
Normalt indgås kontrakten, efter at opgaven har været udbudt i konkurrence. Ansvaret for regulering, planlægning og finansiering bibeholdes samtidig i det offentlige.
Udlicitering anses almindeligvis som en metode til at sikre en billigere løsning af en række offentlige opgaver. Et centralt motto blandt politikere og i den offentlige administration for anvendelsen af udbud og udlicitering har været, at offentlige opgaver skulle løses dér, hvor det er »bedst og billigst«.
Den konventionelle forståelse
I både administrativ praksis og i gængse politologiske teorier har en vellykket brug af udlicitering traditionelt været anset for et spørgsmål om, hvorvidt de fire følgende forudsætninger kan opfyldes:
• Kan opgaven beskrives klart og entydigt?
• Kan opgaven prissættes gennem konkurrence mellem en række tilbudsgivere?
• Kan det kontrolleres/dokumenteres, at opgaven bliver udført som beskrevet?
• Kan der anvendes økonomiske sanktioner, såfremt opgaverne ikke bliver udført som beskrevet?
De fire forudsætninger kan kaldes for de transaktionelle dimensioner.
I en konventionel forståelse af udlicitering er udfordringen at tilvejebringe en klar og tydelig opgavebeskrivelse, som tilbudsgivere kan beregne deres omkostninger ud fra, og som efterfølgende kan bruges til at styre og dokumentere, om det vindende firma leverer det aftalte.
Da den primære motivation for at løse opgaven anses for at være ønsket om at tjene penge, har den primære metode til at sanktionere en eventuel utilfredsstillende opgaveløsning taget udgangspunkt i muligheden for at anvende økonomiske sanktioner. En økonomisk sanktion kan eksempelvis være en reduktion i den aftalte betaling.
Typisk vil vi bruge det med at kontrollere i det første halve år af entreprisen, indtil vi er tunet ind på hinanden. Når man har kalibreret øjne og fundet ud af, at det kører godt, bliver man ikke ved med at fare bevidstløs rundt, foretage en masse kontroller og bruge en masse tid på det.
Kommunal kontraktansvarlig
Samtidig anses en løbende kontrol og dokumentation som nødvendig, da et firma kan tjene penge. Ikke bare ved at få betaling for at løse opgaven, men også ved, i det omfang det ikke bliver opdaget, ikke at løse opgaverne tilstrækkeligt.
Da en effektiv kontrol og dokumentation af opgaven typisk kræver en del tid og ressourcer, er det på den anden side ønskværdigt, at dette kan begrænses i størst muligt omfang.
En række offentlige opgaver er blevet anset som særligt velegnede til at blive udliciteret, fordi de fire forhold i høj grad anses for at kunne blive opfyldt.
Det drejer sig eksempelvis om rengøring, affaldsindsamling eller driftsopgaver på vej- og parkområdet. En lang række studier af udlicitering viser også, at det især er i sådanne typer af opgaver, at der kan opnås besparelser.
En alternativ forståelse
Sociologisk kontraktteori påpeger, i modsætning til de gængse politologiske teorier, at langt de fleste kontraktforhold i virkelighedens verden også indebærer en grad af samarbejde, løbende kommunikation, tilpasning og tillidsopbygning mellem de involverede personer for at kunne fungere i det daglige.
I denne alternative forståelse er opfyldelse af de konventionelle forudsætninger ikke tilstrækkeligt.
I den sociologiske kontraktteori påpeges det især, at langt de fleste af virkelighedens opgaver ikke kan beskrives i alle detaljer på forhånd, og at forudsætningerne for kontrakten kan ændre sig uventet.
Derfor skal parterne ikke bare se på den formelle opgavebeskrivelse, men de må også løbende etablere en fælles forståelse af opgaven.
I tillæg til de transaktionelle dimensioner er der således også en række 'relationelle dimensioner', som må anses som vigtige, når udlicitering af offentlige opgaver skal fungere i det daglige.
Studie i vellykket udlicitering
Et centralt forskningsspørgsmål er, hvorvidt en alternativ forståelse af udlicitering kan bidrage til at forbedre vores samlede forståelse af, hvad der får udlicitering at fungere i det daglige.
Det har et studie i udlicitering på et af de traditionelle udbudsområder – driften af parker og grønne områder i en større dansk kommune – måske et svar på.
Overordnet viser studiet, at både transaktionelle og relationelle dimensioner ikke alene er forudsætninger for en velfungerende udlicitering, men også at de to dimensioner spiller sammen og underbygger hinanden.
Studiet fremhæver betydningen af transaktionelle dimensioner i forhold til flere centrale punkter. Studiet fremhæver særligt, at velfungerende transaktionelle dimensioner er centrale i forhold til:
• Præcisering og sikring af opgaveudførslen.
• Prissætning og tildeling af ressourcer i forhold til en tilfredsstillende varetagelse af driften.
• Sikring af driften gennem enten kontrol eller læring.
• Skift i kontraktstyringen fra kontrol (negativt fokus) til udvikling (positivt fokus).
• Etablering af tillid mellem det private firma og kommunen.
En ulempe ved udlicitering er, at vi kommer længere og længere væk fra marken. På sigt mister vi viden om, hvad der foregår i marken. Vi kommer til at sidde bag en skærm uden føling med, hvad der foregår. Derfor lægger vi vægt på, at det skal være et tæt samarbejde.
Kommunal kontraktansvarlig
Vigtigheden af at bruge kontrol til at opbygge tillid er et eksempel på betydningen af de transaktionelle dimensioner.
Opbygningen af tillid sker, når kontrollen dokumenterer, at et privat firma er kompetent til at løse opgaven. Når der er opbygget tillid, bliver det igen mindre nødvendigt at udføre kontrol af opgaven.
Studiet viser endvidere, at der bliver plads til at tilpasse og udvikle opgaven efter behov, når først der er opbygget tillid, og fokus ikke længere er på kontrol.
Udlicitering i fremtiden
Studiet fremhæver også betydningen af velfungerende relationelle dimensioner i forhold til flere kritiske forhold.
Studiet fremhæver særligt, at velfungerende relationelle dimensioner er centrale i forhold til:
• Kvaliteten af det udførte arbejde.
• Karakteren af kontraktstyringen og funktionen af de transaktionelle dimensioner.
• Tilvejebringelse af vigtig viden i forhold til den overordnede planlægning og styring af driften samt parkområderne generelt.
Et eksempel på betydningen af de relationelle dimensioner er vigtigheden af samarbejdet i forhold til tilvejebringelsen af viden om selve opgaven.
Når en opgave er udliciteret, opnår det private firma unik og vigtig viden gennem den daglige opgaveløsning, som kommunen kun kan få del i gennem løbende kommunikation og samarbejde.
Omfanget af udlicitering forventes at vokse i fremtiden. Det er derfor vigtigt, at man forstår forudsætningerne for en velfungerende anvendelse af udlicitering. Dette studie påpeger, at både transaktionelle og relationelle dimensioner har betydning.
