Staten er gået fra at prygle dig til at servicere dig

I et historisk perspektiv er det revolutionerende, at det for første gang lykkedes at monopolisere den politiske magt og voldsmidlerne inden for et givent territorium og samtidig legitimere dette monopol.

Inden den moderne territorialstat blev etableret, eksisterede en mangfoldighed af politiske organiseringsformer: bystater, imperier, pavedømme, republikker, købstæder og handelsligaer. De havde et svagt forhold til deres omgivelser. De havde ringe offentlige finanser og ofte kun indtægter i form af et par forbrugsskatter, og hvad der kunne plyndres under krig. De havde ingen egentlig hær eller flåde.

Ved krigsudbrud blev private skibe tvangsindskrevet, og på landjorden udgjorde skruppelløse lejesoldater den primære del af voldsapparatet. Der var meget få politiske institutioner ud over hoffet og nogle domstole.

Der var stort set intet bureaukrati eller embedsmandsværk, og der var yderst få optegnelser, arkiver eller statistikker. Ofte var der ikke engang et egentligt kort over landet, og hvis der var, blev det holdt skjult for alle andre end kongen, da kort blev betragtet som en statshemmelighed. Alt i alt gjorde det, at den politiske magt var så fraværende, at den lige så godt ikke kunne eksistere.

Man taler om en sammenkobling af det nationale

Det væsentlige er, at der intet etableret eller reguleret forhold var mellem magt, vold og territorium. I tilbageblik kan vi se, at territorialstaten formåede at udkonkurrere alle sine rivaler nedad og opad, idet den viste sig bedre til at inddrive, fordele og forbruge ressourcer, til at føre krig og til at opnå sine undersåtters loyalitet og lydighed.

Den var alle overlegen, når det drejede sig om at udnytte forbindelserne mellem magt, vold og territorium. Statsmagt kan siges at være samlingen af disse tre under ét.

Man taler derfor om en sammenkobling af det nationale. Vi kunne også kalde det en sammenkobling af det territoriale, hvor magt (politik), vold og territorium samles.

Styreformerne gentages i litteraturen

For at denne proces kunne lykkes, måtte man i perioden fra cirka 1500 og frem afkoble det subnationale (familien, landsbyen, lavet og feudalrelationerne) og det overnationale (religion og imperium) for at koncentrere magt centralt, sikre enhed i loyalitetsforholdene, monopolisere voldsmidlerne og rationalisere ressourceudvindingen (især landbrug og skatter).

Hvor begrebet 'nation' refererer til territoriets befolkning, kommer 'stat' til at referere til dets politiske ordning, der kommer til at organisere befolkningen som et 'folk' og staten som deres redskab til at koordinere det sociale liv.

Lad os betragte denne proces og dens tænkning lidt nærmere og med inspiration fra den franske filosof og idehistoriker Michel Foucault (1926-1984) operere med to viden-, praksis- og legitimitetsklynger, nemlig suverænitet og statsræson. Førstnævnte, suverænitet, betegner det politisk-juridiske eller legitimatoriske niveau, det vil sige herredømmets og senere styreformens legitimitet og indretning.

Her finder vi den lange tradition for at tænke styreformer, der i den vesterlandske tradition begyndte med den græske filosof Aristoteles’ (384-322 f.v.t.) tredeling afhængig af, om én, få eller mange herskede, det vil sige monarki, aristokrati eller demokrati (og deres tre dårlige former: despoti, oligarki og pøbelvælde).

Styreformerne gentages i litteraturen, særlig opmærksomhed er der på legitimering af monarkiet som den eneste rette styreform, for eksempel i Om kongedømme (1267) af munkefilosoffen Thomas Aquinas (1225-1274).

Suverænitet og autoritet knyttes ikke til personen, men til embedet

For vores historie om staten er den væsentligste nyskabelse den engelske filosof Thomas Hobbes’ (1588-1679) forsvar for monarkiet i sin Leviathan fra 1651. Hidtil legitimerede man mest monarkiet gennem paternalistisk suverænitet, hvor kongen er landsfaderen over nationen, som manden er hersker over familien eller feudalherren over bønderne, det vil sige en personcentreret kommandomagt.

Med Hobbes introduceredes en ny suverænitetsform: den statslige. Nu knyttes suverænitet og autoritet ikke til personen som i ideen om royal arvefølge, men til embedet. Hobbes afpersonaliserede suverænitet og så staten som en kunstig, menneskeskabt maskine og suverænen som varetager af dens magt. Suverænens legitimitet blev nu nytteorienteret snarere end teologisk begrundet: Beskyttelse og lydighed er dens motto.

Suverænen beskytter mod, at befolkningen adlyder. Det er ikke længere faderlig visdom og kærlighed, blodarvefølgeret, tradition eller personlig karisma, der garanterer lydighed, men derimod en egeninteresseret kalkule af, hvem der bedst sikrer liv og ejendom.

Suverænitet bliver afpersonaliseret, og konge og kongemagt mindskes som det politiske centrum til fordel for statsmagt, administration og ministre, der udøver snarere end besidder magt.

Stater anerkender hinanden

I oplysningstiden og mest radikalt i Den Franske Revolution ser vi den næste store udvikling med forskydningen af magtens ophav fra kongen til befolkningen. Perioden er bl.a. kendetegnet ved opkomsten af folket som det politiske subjekt, der gennem folkesuverænitet – 'Vi, folket', som der står i den amerikanske forfatning fra 1789 – giver sig selv politisk form.

Med folkesuverænitetstanken er statens legitimitet bundet til folkets samtykke. Folket hersker, men det regerer ikke. Magten ligger hos folket, men magtudøvelsen er uddelegeret til parlament og administration.

Et andet væsentligt element af suverænitet end dens indre form i styreform og magtens legitime ophav er det ydre forhold mellem suveræniteter. Som filosoffen G.W.F. Hegel (1770-1831) påpegede, er staternes gensidige anerkendelse den helt afgørende institution i suverænitetssystemet.

Stater anerkender hinanden som stater og dermed som bærere af den samme kontrol over deres territorium og indbyggere, som de har over deres egne. Hermed installeres der også et interventionsforbud. Statens indre er blevet monopoliseret af staten, hvorfor andre stater ikke har ret til indblanding. Suverænitet er retten til eksklusivitet over et territorium.

Suverænitetssystemet skaber staten

Staten vinder kontrol over sit territorium ved, at andre stater afstår fra at blande sig. Et andet væsentligt element er eksklusionen af alle andre enheder, der ikke er tilstrækkeligt statslige og territoriale, det vil sige ikke er suveræne i den ovennævnte forstand.

De delegitimeres og formenes adgang til det interstatslige system. Suverænitetssystemet skaber derfor staten. Det giver staten anerkendelse udadtil, og det giver den monopol på vold og definition indadtil.

Den ydre side af suverænitet er dette mellemstatslige anerkendelsessystem, der kodificeres i international ret, krigens love, diplomati og senere i FN, Den Internationale Straffedomstol og lignende instanser, der alle er måder, hvorpå staterne reflekterer over deres rolle og funktion og udvikler normer for legitim statsadfærd.

Hvad med den anden viden-, praksis- og legitimitetsklynge, nemlig statsræson, der er praksisformen af suverænitet? Hvor suverænitet er den politiske magts juridiske udtryk, er statsræson dens administrative. Suverænitet handler om magtens legitimitet, mens statsræson drejer sig om magtens realitet.

Vi flytter os fra fyrstens personlige interesse til statens objektive formål

I 1589 udgav teologen Giovanni Botero (1544-1617) bogen Om statsræson, hvori han definerede stat som »et stabilt styre af en befolkning« og statsræson som »viden om de midler, hvormed et sådant styre kan grundlægges, bevares og udvides.«

I modsætning til renæssance-humanisten Niccolò Machiavelli (1469-1527) er det statens og ikke fyrstens ræson, der er i fokus, og som er politikkens formål og omdrejningspunkt. Vi går altså fra fyrstens personlige interesse til statens objektive formål og interesse. Rådene til fyrsten gælder ikke sikringen af hans egen magt, men statens styrke og forbedring.

Statsræson handler ikke om herskerens bevarelse, men om statens. Derfor er Botero ikke kun optaget af krigs- og overlevelsesspørgsmål, som Machiavelli er det, men også af administration, retspleje, økonomi, handel, landbrug, sociale forhold, demografi, regler for ægteskab, luksusforbrug og fattigvæsen.

Som med suverænitetsspørgsmålet ser vi på statsræsonområdet et skifte fra ensidig fokusering på 'staten' som fyrstens personlige ejendom og 'politik' som hersker- og krigskunst til en afpersonaliseret statshusholdningskunst, der mange århundreder senere bliver til det politikbegreb, vi har i dag.

Man må tænke i menneskelig udvikling

Dermed pegede statsræson-tænkningen også frem mod en magt- og statslegitimering, der i stadigt mindre grad fik fyrstens liv og vælde som omdrejningspunkt, men derimod det, som den britiske økonom Adam Smith (1723-1790) i 1776 definerede som 'nationens velstand', og som i 1800- og 1900-tallet blev befolkningens velfærd.

Statsræson som statshusholdningskunst er en særlig videnform. Hvor Machiavelli rådede fyrsten til altid at tænke i angreb og forsvar, anbefalede statsræson-litteraturen fyrsten og embedsmændene at tænke i udvikling af det menneskelige og territoriale ressourcegrundlag for staten.

Det var ikke længere kun en krigs-, men også en udvindingslogik. En række videnformer som for eksempel kartografi, statistik og demografi blev udviklet eller udbygget. De var og er statsteknologier, der gør rummet og befolkningen til genstand for statslig viden og handlen, og de er statens selvrefleksioner, hvormed den løbende evaluerer sig selv og udvikler begreber og tal om sig selv.

Regeringen bør være ivrig efter at fremme staten

Sideløbende blev en række praksisformer udviklet: politi og kameralisme. Groft sagt dækkede de over statens interventionisme i samfundet og sekundært indre organisering. Det var tidlige administrationspraksisser.

'God politi' blev et udtryk for ro og orden socialt samt personlig selvbeherskelse, og politi blev samlebetegnelsen for en lang række tiltag over for befolkningen inden for hygiejne, mål og vægt, offentlig orden, byplanlægning, regler og forordninger, kontrol med bordeller, kroer, markeder, teatre m.m.

Adam Smith sagde i 1762, at regeringen bør »være ivrig efter at fremme statens velstand og rigdom. Denne opgave skaber dét, vi kalder for politiet. En hvilken som helst regulering med hensyn til et lands erhverv, handel, landbrug, manufakturer betragtes som hørende hjemme under politiet.«

Den politiske økonomi har den nationale økonomi som omdrejningspunkt

Hermed har vi også introduceret det tredje og sidste element under statsræsonen, nemlig økonomi. Fra cirka 1600 og frem opstod en mere systematiseret refleksion over økonomi eller rettere økonomisk politik.

Vi kan skematisk operere med tre klynger af økonomisk tænkning i perioden for statens opkomst og konsolidering: merkantilisme (ca. 1600-1750), der er en interventionistisk og protektionistisk økonomisk politik, fysiokratismen (ca. 1750-1780), der ser økonomien som basalt set selvregulerende og kun landbruget som produktivt og endelig den politiske økonomi (ca. 1780-1850).

Som navnet antyder, har den politiske økonomi den nationale økonomi som omdrejningspunkt. Denne blev senere udviklet til den økonomiske liberalisme, idet dens principper om frihandel blev anvendt på individet og virksomhederne og ikke kun på nationens eller statens økonomi. Samlet er disse økonomiske viden- og praksisformer måder, hvorpå staten udvikler sit ressourceblik.

Det er også måder, hvorpå der genereres og udvindes ressourcer til brug for statens opretholdelse og servicering af befolkningen. Sidstnævnte kan siges at være kulmineret med velfærdsstaten.

Politik og territorium ser mindre forpligtende ud

Aktuelt er neoliberalisme og new public management i vestlige lande ikke først og fremmest angreb på staten, men forsøg på reorganisering og optimering (deres succes eller mangel på samme ufortalt).

De er aktuelle bud på en statsræson, ligesom europæisering og globalisering af politikken er bud på, hvordan suverænitet og legitim politik (forening af magt og vold) kan se ud konfronteret med det, som den tyske sociolog og filosof Jürgen Habermas (f. 1929) kalder for den postnationale konstellation, hvor politik og territorium ser mindre forpligtende ud, end de gjorde med territorialstaten.