Danmark og en række andre OECD-lande har gennem de seneste par årtier oplevet markante forandringer i forvaltnings- og velfærdspolitikken. Resultatstyring har i ganske lang tid været en væsentlig del af disse forandringer.
Evidensbaseret politik er i stigende grad også ved at indgå i disse forandringer. Begge disse styringsformer har nogle væsentlige positive potentialer, såvel økonomisk som politisk. Men de har også nogle politisk set yderst problematiske potentialer.
Derfor er det værd at reflektere over, hvorvidt og hvordan disse styringsformer bør tages i brug.
Resultatstyring: Skabelse af reguleret frihed
Med resultatstyring forstås her de styringsværktøjer og –programmer, som på forskellig vis forsøger at forbedre den offentlige sektors resultater i form af økonomisk effektivitet, politisk målopfyldelse, og kvalitet. Det drejer sig bl.a. om resultatløn, taxameterordninger, kontrakter (såvel internt i det offentlige som mellem offentlig og privat), udlicitering, benchmarking og akkreditering.
I Danmark er disse værktøjer langsomt, men sikkert blevet introduceret i stadig større dele af den offentlige sektor siden Schlüter-regeringens moderniseringsprogram fra 1983. Formålet var ikke (kun) at gøre velfærdsydelserne billigere og bedre, men (snarere) at gøre den offentlige sektor mere effektiv.
Reformerne var således i mindre grad rettet mod borgerne og civilsamfundet og i større grad mod den offentlige sektor selv. Denne styring, rettet mod de som styrer borgerne, kaldes refleksiv styring eller simpelthen styring af styring.
Kernen i de fleste resultatstyringstiltag er idéen om, at politikere formulerer visioner, mål og strategier, mens embedsmænd og de som leverer offentlig service får frihed til at realisere disse mål på baggrund af deres faglige og lokale viden.
Denne form kritiseres når offentligt ansatte ikke får frihed nok
Amerikanerne Osborne og Gaebler hævdede for godt tyve år siden i bogen Reinventing Government, at der er store ressourcemobiliserende og effektiviserende potentialer i at sætte de offentlige ansatte fri til selv at vælge, hvordan de vil realisere politiske mål. I dag er der – i hvert fald i Danmark – stor politisk opbakning til resultatstyring.
Når denne form for styring endelig kritiseres er det ikke fordi de offentlige ansatte gives frihed til at realisere politiske målsætninger, men fordi de ikke får frihed nok. Med andre ord, selv kritikerne af resultatstyring er enige i, at frihed til de ansatte er godt.
Men ofte glemmer såvel fortalere som kritikere, at denne form for frihed har en pris. Der er ikke tale om en frihed til at gøre hvad som helst. Det forventes således, at de offentlige ansatte selv tager ansvar for konstant at tænke over, hvordan de kan forbedre resultaterne af deres arbejde. De skal ikke bare adlyde ordre, men være aktive, engagerede og motiverede.
De som ikke kan eller vil praktisere deres frihed i henhold til disse idealer, har det rigtig svært under denne styringsform. De som blot vil opfylde deres arbejdsforpligtigelse og gøre hvad chefen giver besked på – hverken mere eller mindre - risikerer lavere løn, ingen avancement og ultimativt fyring.
Evidensbaseret politik: Demokratiserende, men også teknokratisk
Evidensbaseret politik har en lang historie, men er først for alvor vundet frem i Danmark i det seneste årti eller to. Evidensbaseret politik forstås her som en form for styring, der er baseret på viden om det kausale forhold mellem en given politisk indsats og den observerbare adfærd hos den gruppe, som indsatsen rettes mod.
Grundidéen består i så vidt muligt at sikre, at den rigtige indsats vælges givet en politisk målsætning, dvs. den indsats der mest effektivt sikrer målsætningens realisering. Denne grundidé er langt fra ny, men det er først med revolutionen indenfor klinisk medicin i 1940erne og 1950erne, at vi begynder at se konturerne til den aktuelle evidensbaserede politik.
På det tidspunkt indføres randomiserede, kontrollerede tests (RKT) af medicinske behandlingsformer. RKT indebærer kort sagt, at en tilfældigt udvalgt gruppe fra en given population udsættes for behandling, mens en anden tilfældigt udvalgt gruppe fra samme population ikke bliver det. Det antages at den efterfølgende forskel i helbred eller mere generelt adfærd mellem de to grupper alene kan tilskrives behandlingen.
Evidensbaseret politik har spredt sig til flere sektorer
I løbet af få årtier blev denne måde at producere viden om effekten af behandling det dominerende ideal indenfor medicin og i stigende grad bredere sundhedspolitik. I praksis er RKT svær at anvende især udenfor medicinsk behandling. Derfor accepterer man en række mindre krævende måder at producere viden på.
Imidlertid er der et klart videnshierarki, hvor viden produceret vha. RKT taler med størst autoritet. Jo længere væk vidensproduktionen kommer fra dette ideal, jo mindre autoritativt opfattes den producerede viden. Det er således svært hvis ikke umuligt at forsvare politiske indsatser, som er baseret på viden produceret på en måde, der ligger fjernt fra RKT.
I de senere år har den evidensbaserede politik spredt sig fra sundhedsområdet til uddannelse, kriminalitetsbekæmpelse, beskæftigelse og andre socialpolitiske områder. Alle steder efterlyses der i stigende grad RKT-lignende viden for, hvilke indsatser der bidrager til at indfri ønskede politiske målsætninger.
Demokratiske og økonomiske potentialer
Evidensbaseret politik har nogle væsentlige demokratiske og økonomiske potentialer. Den åbner op for demokratisk diskussion af politiske indsatser, hvor alle kan komme med input til diskussionen så længe deres argumenter er saglige og baserer sig på viden, og ikke på ideologi eller diverse fordomme. Det kan for eksempel benyttes til at teste den antagelse, at brugen af økonomiske incitamenter i den offentlige sektor skulle skabe bedre resultater.
Evidensbaseret politik kan således være et vigtigt korrektiv til eksempelvis troen på resultatstyringens lyksaligheder. Evidensbaseret politik er også potentielt eksperimenterende, idet den i tråd med det videnskabelige ideal erkender, at den aktuelle måde at føre politik på med stor sandsynlighed ikke er den bedste, og at vi konstant bør forsøge at afprøve nye politiske virkemidler.
Netop den åbne og eksperimenterende tilgang blev anset som afgørende for udviklingen af gode politikker og et godt samfund af den amerikanske psykolog og bannerfører for evidensbaseret politik Donald T. Campbell.
Endelig har evidensbaseret politik et økonomisk effektiviseringspotentiale, idet den ideelt set vil kunne teste hvilke indsatser, der giver den bedste effekt indenfor en given økonomisk ramme.
Politiske problemer
Udover det rent praktiske problem i at lave politik, der er baseret på en produktion af viden, der ligger så tæt på RKT som muligt, så indeholder den evidensbaserede politik også mindst to alvorlige politiske problemer.
For det første kan den indebære, at den forvaltningspolitiske frihed annulleres. Resultatforbedringer i den offentlige sektor skal ikke opnås ved at give de offentlige ansatte mere frihed til at vælge, hvordan de vil realisere politiske målsætninger. I stedet skal de offentlige ansatte anvende præcis den metode, som sagkundskaben på det givne tidspunkt har fundet er den mest effektive til at realisere de politiske målsætninger.
Med andre ord, så kan evidensbaseret politik underminere hele legitimeringsgrundlaget for store dele af den måde som resultatstyring foregår på i dag.
Sådanne konsekvenser er ikke ren spekulation
Således er store dele af den eksisterende danske uddannelses-, social-, og straffepolitik kun i meget ringe grad baseret på viden om det faktiske forhold mellem indsats og resultater (effekter). Også andre nye ledelsestiltag, hvis effekt ikke er dokumenteret, måske fordi det er teknisk svært eller meget dyrt, risikerer at blive bremset.
For det andet, så kan evidensbaseret politik påvirke og indskrænke de velfærdspolitiske visioner og mål. Hele forudsætningen for at bedrive evidensbaseret politik er, at indsatsen og dennes effekter kan måles og kvantificeres. Det indebærer, at de politiske visioner og målsætninger skal kunne transformeres til målbare og kvantificerbare indikatorer.
Sådanne konsekvenser er ikke ren spekulation. I USA er der flere eksempler på denne favorisering af kvantificerbare politiske målsætninger indenfor kriminalitetsbekæmpelse.
I Danmark er der også indikationer på, at den hårde benchmarking af de kommunale jobcentre – kombineret med økonomisk incitamentstyring – har fremmet en tilgang, hvor det gælder om at få de arbejdsløse i job så hurtigt som muligt, uanset at man ved at mange formentlig ryger hurtigt ud igen, på bekostning af mere langsigtede strategier, der favoriserer uddannelse og jobtræning.
Prøv det, prøv det
Den forvaltningspolitiske debat for og imod resultatstyring og evidensbaseret politik er ofte temmelig unuanceret. Jeg har argumenteret for, at der er tale om to forskellige styringsformer, som begge indeholder både positive og negative potentialer. En del af de negative potentialer kan næppe undgås. Men de kan minimeres bl.a. ved at kombinere det bedste fra de to styringsformer.
Med hensyn til resultatstyringen er det vigtigt at holde fast i, at selv om der er tale om en reguleret frihed, så er der faktisk tale om frihedsformer, som mange offentligt ansatte sætter stor pris på i deres daglige arbejde. Denne frihed bør udvikles og ikke afvikles af en tro på, at randomiserede test og regressionsanalyser kan finde dén bedste indsats.
Fra den evidensbaserede politik bør vi lade os inspirere af den fordomsfrie og eksperimenterende tilgang, der opfordrer os til hele tiden at afprøve nye måder at gøre tingene på – i større eller mindre skala. Endelig kan den evidensbaserede tilgang også anvendes til at afprøve og diskutere, hvorvidt de indsatser, hvis værdi vi har tilbøjelighed at tage for givet, nu også virkelig skaber de ønskede resultater.
