Paradigmeskift i dansk udviklingsbistand: Danmark fremfor verdens fattigste

Den største modtager af dansk udviklingsbistand bliver Danmark.

Sådan lyder konklusionen klart i Danmark Først; en analyse af finanslovsforslaget for 2023 og dansk udviklingsbistand, som Timbuktu Fonden står bag.

Ifølge analysen er dansk udviklingsbistand højere end nogensinde før, men den bliver brugt til at forfølge nye formål, så danske interesser fylder mere.

»Det følger en tendens, der har været i et stykke tid,« siger Anne Mette Kjær, der var inviteret med til Timbuktu Fondens præsentation af analysen for at fortælle om sin forskning i dansk udviklingsbistand, og tilføjer:

»For 20 år siden var det altoverskyggende mål at bekæmpe fattigdom og fremme bæredygtig udvikling. Men fattigdomsbekæmpelse er i dag ikke en førsteprioritet, men ét sidestillet formål blandt flere.«

Ikke længere humanitær supermagt

Anne Mette Kjær er professor på Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet.

I 2022 har hun udgivet en videnskabelig artikel, 'The Paradigm Shift of Danish Development Policy (1990–2020)', der blev publiceret i Forum for Development Studies.

Ifølge artiklen har dansk udviklingspolitik ændret sig markant i det nye årtusinde. Der er ligefrem sket et 'paradigmeskift'.

I 1990’erne var Danmark internationalt anerkendt som en 'humanitær supermagt', der afsatte én procent af bruttonationalindkomsten (BNI) til udviklingsbistand. Men siden starten af 00’erne har udviklingsbistanden 'kun' været på 0,7 procent.

Det gør stadig Danmark til ét af de mest gavmilde donorlande, men alligevel er reduktionen på 30 procent værd at bemærke. Den er én af tre faktorer, der ifølge det nye studie skal til, for at der kan være tale om et paradigmeskift.

Seniorforsker: God analyse

Forskningsartiklen er baseret på danske udviklingsstrategier siden 1994, som Anne Mette Kjær har gennemlæst sammen med årsberetninger fra Danida, der er Danmarks statslige samarbejde med udviklingslandene.

Hun har også set på statistikker for dansk udviklingsbistand og data fra OECD, læst danske finanslovsforslag og fulgt med i debatter i medier og Folketinget.

Og så har hun interviewet 32 forskellige aktører fra udviklingsmiljøet, blandt andre medarbejdere i udenrigsministeriet, politikere og forskere.

»Det er en god måde at analysere udviklingen i dansk udviklingsbistand på,« mener Adam Moe Fejerskov, seniorforsker ved DIIS, som ikke har været en del af det videnskabelige arbejde, og tilføjer:

»Analysen er god, for den tager de historiske briller på og kigger på de politiske bevægelser ude i verden, men også herhjemme.«

Centralt: Fattigdom skaber migration

Den seneste udviklingsstrategi præsenteret af den danske regering, ‘Fælles om Verden (2021-2025)’, vil »tage kampen op mod ulighed og fattigdom, forebygge konflikt, skrøbelighed, fordrivelse og irregulær migration og øge modstandsdygtigheden over for klimaforandringerne.«

Anne Mette Kjær har i 25 år forsket i udvikling og er regeringsudpeget formand for Udviklingspolitisk Råd, der har til opgave at yde udviklingsministeren strategisk og faglig rådgivning om udviklingssamarbejdet.

Hun argumenterer for, at begrebet fattigdom får endnu en betydning; fattigdom er ikke længere kun et problem i sig selv.

Det er i lige så høj grad et problem, fordi fattigdom kan være en årsag til migration.

Udviklingsstrategien nævner også, at Danmark ikke vil samarbejde med lande, der nægter at tage afviste asylansøgere tilbage.

»I det nye paradigme er det helt legitimt at tale om danske nationale interesser i forhold til udviklingsbistand,« siger Anne Mette Kjær.

Hun forklarer, at bistanden altid har været delvist koblet til danske interesser, for eksempel økonomiske interesser og fra 00'erne også sikkerhedspolitiske interesser.

Med den forrige udviklingspolitiske strategi, Verden 2030, blev fattigdomsbegrebet omdefineret, så det i højere grad også kom til at dække mellemindkomstlande.

»Og i den nuværende strategi, Fælles om Verden, er fattigdomsbegrebet tilføjet endnu en dimension: Det er blevet koblet tæt op på, hvad der forårsager, at mennesker forlader deres hjem og kommer til Europa. Det viser sig også tydeligt i de lande, hvor Danmark faser bistanden ud,« siger Anne Mette Kjær.

Det gælder Mozambique, Tanzania og Bangladesh, og i lande, hvor vi trapper op, samt i skrøbelig områder i Sahel og Afrikas Horn.

Anne Mette Kjær refererer også til en tale i Folketinget, hvor den danske udviklingsminister, Flemming Møller Mortensen, understregede, at: »... dansk udviklingssamarbejde skal løse de udfordringer, Danmark står over for.«

Det er Adam Moe Fejerskov enig i.

»Det er helt klart, at det ikke er et langsigtet mål at udrydde ekstrem fattigdom. Vi står i en situation, som Anne Mette Kjær også kommer ind på, hvor udviklingssamarbejdet er blevet fragmenteret,« siger Adam Moe Fejerskov.

En refleksion af, hvad der rører sig i Danmark

Adam Moe Fejerskov mener, at de større strategiske linjer er fraværende i dansk udviklingspolitik.

»Vi ser kortsigtede dagsordener, der rører sig nu, for eksempel i samarbejdet med Rwanda om et asylsystem og fængsler i Kosovo. De er eksempler på, at udviklingsarbejdet trækkes ind i den politiske ramme og bruges som et instrument,« påpeger forskeren, før han kommer med et eksempel:

»Hvis vi giver jer udviklingsbistand, så forventer vi noget retur; for eksempel at I tager flygtninge tilbage.«

Der er altså andre forudsætninger for at samarbejde med lande, Danmark ellers ikke ville samarbejde med.

»Ekstrem fattigdom er jo ikke til stede i Kosovo. Det viser, at det i høj grad er et politisk spil, hvor bistand bliver brugt som et middel til at presse politiske dagsordener igennem,« siger Adam Moe Fejerskov.

Og de er udtryk for, at indenrigspolitiske dagsordener er styrende for, hvilken vej udviklingsbistanden bliver brugt, mener han.

»Det er i høj grad en refleksion af, hvad der rører sig i Danmark, snarere end hvad der sker udenfor Europa. Over de sidste 20 år er dansk udviklingsarbejde blevet politiseret, drevet af specifikke politiske dagsordener om at opnå mål, som ikke har noget at gøre med at skabe udvikling ude i verden,« forklarer forskeren.

Mærsks skandale-havn i Liberia finansieret af statslig udviklingsfond. Ø, SF og RV er parate til at skærpe mandaet for Investeringsfonden for Udviklingslande, der hører under Udenrigsministeriethttps://t.co/wWngcwLL4s

— Oscar Rothstein (@OscarRothstein) October 24, 2022

Et eksempel på, at danske interesser nogle gange ser ud til at komme i første række er denne artikel fra Danwatch (via Twitter).

Sverige, Norge og Finland bruger dog også udviklingsbistand til at modtage flygtninge, indskyder Anne Mette Kjær.

Men modsat Danmark er der ikke en forudsætning for at samarbejde med lande, der modtager tilbagesendte flygtninge, laver et modtagecenter eller skaber fængselspladser.

»I Danmark er der en tættere kobling mellem udviklingsbistand og en intern migrationsdagsorden. Man bruger det til en form for udveksling. Og det ser vi ikke i de andre skandinaviske lande,« siger Anne Mette Kjær.

Paradigmeskift startede i 2001

Årsagerne til paradigmeskiftet skal findes i indenrigspolitikken, mener Anne Mette Kjær.

Indtil 2001 var der en bred politisk enighed om den danske udviklingsbistand.

Men valget, hvor Anders Fogh Rasmussen (V) blev ny statsminister, blev et vendepunkt. Han gik til valg på at skære udviklingsbistanden med 1,5 milliarder kroner, men udviklingsbistanden blev ikke kun reduceret.

Formålet ændrede sig.

»2001 blev startskuddet,« siger Anne Mette Kjær om paradigmeskiftet, der har varet ved til i dag.

»Det er rigtigt, at der kom et brat skifte, som vi kan kalde for et paradigmeskift, groft sagt efter 9/11, der ændrede dansk udvikling-, men også udenrigssamarbejde.«

»Det var en begivenhed (terrorangrebet på World Trade Center, red.), der fra én dag til en anden vendte alt på hovedet,« siger Adam Moe Fejerskov, der mener, at Danmarks udviklingsstrategi fra den dag blev »kørt ud af en tangent«.

Vi lytter ikke til modtagerne

Den tredje faktor, der skal til for et paradigmeskift handler om, hvordan udviklingsbistand bliver givet.

»Engang - for ikke så mange år siden - var dansk udvikling et samarbejde mellem to lande: et rigt og et fattigt, som i fællesskab skulle finde ud af, hvad der var vigtigt,”« siger Adam Moe Fejerskov.

I de lande, hvor forandringen skulle finde sted, var der plads til en holdning til, hvad pengene skulle gå til, forklarer han.

Men de såkaldte partnerskaber, der kendetegnede dansk udviklingsbistand, er forlængst forbi.

»I dag er der ingen interesse i at forholde sig til, hvad dem, der skal nyde godt af dansk udviklingsbistand, er interesserede i. Hvilken stemme har de?,« spørger Adam Moe Fejerskov og tilføjer så:

»Vi lever i en postkolonial tid, hvor vi ikke burde sætte os selv forrest hele tiden. Men det gør dansk udviklingsarbejde. Så partnerskaberne, at lytte til modtagerne, de er forbi.«

I dag er der mere tale om en noget-for-noget-tankegang - købmandens udviklingssamarbejde, kalder Adam Moe Fejerskov det.

Afkolonisering af bistand

Anne Mette Kjær understreger, at hendes forskning ikke er ensbetydende med, at alt var bedre i de gode, gamle dage.

»Det er vigtigt for mig at sige, at det er svært at analysere forandringerne på en god, faglig og konstruktiv måde uden at lyde, som om jeg vil tilbage til 1990’erne. Og det er ærgerligt,« siger hun og tilføjer:

»Der er mange nye, innovative måder at give bistand på - også hvor modtagerne er i førersædet. Vi kan kalde det for en afkolonisering af bistand, som jeg synes, vi skal ind på.«

Der er for eksempel behov for at hjælpe dem, klimaforandringerne går hårdest ud over.

»Men hvordan kan vi gøre det på en måde, så det ikke bliver os i det globale nord, der kommer med løsninger, men så modtageren er i kontrol? Den type debat, den skal vi have,« siger Anne Mette Kjær.