Offentligt ansatte: Vi er ikke godt nok rustede til at løse konflikter med borgerne

Offentligt ansatte, lige fra skolelærere til kommunale og statslige embedsmænd, forventes i stigende grad at kunne samarbejde med borgere og involvere berørte parter i udviklingen og udførelsen af offentlige services.

Den tendens har inden for det sidste årti fået stor opmærksomhed i mange vestlige lande og kommer til udtryk, når man taler om 'samskabelse' og 'co-creation'.

Bag de perspektiver ligger den antagelse, at mange af de problemstillinger, som offentlige myndigheder står med, er så komplekse, at de ikke kan løses af hverken den offentlige sektor eller af private aktører alene.

Derfor er der man internationalt, i både forskning og praksis, optaget af, hvordan offentlige og private parter kan få synergi ved at gå sammen i forskellige typer af netværk og udvikle velfærdsløsninger i fællesskab.

Eksempler på det:

• At borgere går med i kystsikrings-partnerskaber i samarbejde med kommunale aktører.
• At politiet laver partnerskaber med forskellige private aktører og interesseorganisationer om at modvirke it-kriminalitet.
• At borgere går sammen med kommunale aktører om at forbedre deres boligområder.

Fællesnævneren for de forskellige tiltag er, at de bygger på en forståelse af, at den offentlige service udvikles bedst, når brugerne eller de 'berørte' parter tages med på råd.

For de offentlige ansatte betyder disse tendenser, at de udover deres fagfaglighed skal være gode til at 'sætte borgerne i centrum', 'kommunikere i klart sprog' og kunne 'få fremdrift i møder med modsatrettede interesser'.

I praksis viser det sig, at mange offentlige ansatte ikke føler sig klædt på til denne nye rolle. I forskningen taler nogle forvaltningsforskere om betydningen af, at offentlige ansatte i øget grad oplæres i det, der kaldes 'people skills', der netop rummer nogle af ovenstående kompetencer.

Hvorfor er mødet mellem borgerne og offentlige frontmedarbejdere nu så vigtigt?

Specielt frontmedarbejdere, der arbejder ansigt til ansigt med borgerne, forventes at kunne mestre ovenstående kompetencer og navigere i netværk mellem private og offentlige aktører.

Det gør sig i stigende grad også gældende for en stor gruppe af DJØF’ere, herunder politologer og andre forvaltningsuddannede.

Det særlige ved disse frontmedarbejdere er, at de i borgernes øjne anses for at være repræsentanter for 'systemet' og 'det offentlige'.

Der er empirisk forskning, der peger på, at kvaliteten af mødet mellem frontmedarbejderne og borgerne har betydning for, i hvilken grad en politik implementeres, men også for borgernes tillid til det offentlige.

Nogle forskere udtrykker det sådan, at offentligt ansatte er en art 'kustoder' for offentlige værdier, der handler om dyder som 'at behandle alle ens', 'være neutral' og at 'træffe beslutninger ud fra faglige hensyn'.

Når disse dyder skal udfoldes i en arena med fokus på 'samskabelse', viser vores forskning, at der kan opstå forskellige dilemmaer og paradokser for frontforvalterne.

For hvordan er det lige, at man skal vægte fagfaglige hensyn med borgernes lægviden, og især hvis borgerne indbyrdes ikke er enige eller repræsentative? Og hvordan skal man forene politiske hensyn med berørte og involverede parters til tider modsatrettede ønsker?

Nogle af disse spørgsmål er ikke nye, men de bliver mere aktuelle set i lyset af, at specielt kommuner i disse år lægger et stort fokus på at 'sætte borgerne i centrum' og give dem en stemme i udvikling og kvalificering af offentlig serviceproduktion.

Krydspres – og typer af konflikter

Vi har i et studie med titlen 'Contested Administration – Conflict resolution and the improvement of Democracy' samarbejdet med freds- og konfliktforskere fra Lunds Universitet. Formålet med studiet var at belyse møder mellem frontforvaltere og borgere i udsatte boligområder og se på frontforvalternes evne til at håndtere konflikter med henblik på at øge lighed og opbygge social solidaritet.

Vi interviewede 16 frontmedarbejdere i femårige byfornyelsesindsatser i udsatte boligområder i henholdsvis Malmø og København, hvis virke var at skulle mobilisere beboere til at tage del i projekter i deres nærområder.

På baggrund af vores indsamlede data tegnede der sig forskellige typer af konflikter, som frontmedarbejderne stod enten udenfor eller blev en del af.

Flere frontmedarbejdere udtrykte frustration over, at der i flere situationer var meget 'støj' eller 'forhistorie', når de skulle påbegynde samarbejde med borgerne.

Ofte overførte borgere deres tidligere dårligere erfaringer med kommunen ind i nye projekter. Det betød i praksis, at der skulle bruges tid på at opbygge tillidsfulde relationer og fremme en tiltro til, at kommunen ønskede at forholde sig til de perspektiver, der end måtte fremkomme.

Et andet forhold, der blev nævnt som værende udfordrende, var, når de ideer og løsninger, der kom frem i de lokale samarbejdsarenaer mellem borgere og frontforvalterne, skulle viderebehandles i en sektoropdelt forvaltning.

Her kunne opstå situationer, hvor fagforvaltningerne havde forskellige logikker eller prioriteringer, hvilket bevirkede, at frontforvalterne kunne havde svært ved at give klare svar. Det gjorde det i mange tilfælde svært at handle ud fra et mere 'borgernært' og 'helhedsorienteret' perspektiv.

Frontforvalterne befandt sig således ofte i konfliktfyldt farvand. Konflikterne kunne opstå som modsætninger mellem lokale ønsker og kommunens overordnede målsætninger, som konflikter ude i byfornyelsesområderne mellem forskellige behov og ønsker blandt borgerne, og/eller som konflikter mellem frontforvalternes selv og de borgere, der tog del i byfornyelsesindsatserne.

Nye roller for frontmedarbejderne

Vores studie bekræftede således, at konflikter er en del af hverdagen, når offentlige frontmedarbejder skal arbejde tæt sammen med borgere i løsningen af lokale problemer.

Vores studie viste endvidere, at de fleste frontmedarbejdere havde udviklet en række kompetencer til at håndtere de konflikter som opstod undervejs.

Vi kunne identificere tre overordnede håndteringsstrategier.

Den første blev kaldt 'kaffediplomatiet', hvor en frontmedarbejdere beskriver, at deres stærkeste våben er en kop kaffe. Strategien handler grundlæggende om at opbygge sociale relationer og genere tillid mellem borgere og frontmedarbejdere i byfornyelsesprojekterne.

Den anden konflikthåndteringsstrategi var 'at trække kommunekortet'.

Hvis situationen var gået i hårdknude blandt en gruppe borgere, kunne frontmedarbejderne sige, at sådan her skal det være på baggrund af kommunens ønsker eller overordnede plan. Det er dog en strategi, der skal bruges med varsomhed, fordi den ofte skabte frustration og vrede blandt de borgere, hvis ønsker eller synspunkter underkendes.

Den tredje, og sidste konflikthåndteringsstrategi handler om bevidst at udvikle positive fortællinger i og om lokalområdet. En frontmedarbejder forklarede, at det blandt andet handler om at gøre kvarteret til et sted med en særlig identitet, hvilket kan give borgerne lyst til at mødes og gøre noget for 'vores' bydel.

Til trods for at frontmedarbejderne havde udviklet kompetencer til konflikthåndtering i de forskellige byfornyelsesområder, følte de ofte, at de stod alene med problemerne, og de savnede generelt en strukturel opbakning i de konfliktfyldte processer.

Ingen af indsatsområderne arbejdede bevidst og målrettet med konflikthåndtering og frontmedarbejdere var således overladt til sig selv og egne håndteringsstrategier uden mulighed for støtte og sparing.

Vi vil på den baggrund argumentere for, at et systematisk fokus på konflikter og konflikthåndtering er vigtigt inden for sektorer, hvor frontmedarbejdere skal håndtere mange forskellige typer af konflikter i deres hverdag.

Behov for nye kompetencer?

Vores studie viser, at for at kunne mestre kunsten at kunne navigere mellem forskellige faglige hensyn og modsatrettede interesser, er der behov for nogle nye typer af færdigheder. Spørgsmålet er, om vi på universiteterne formår at understøtte disse behov.

Vi kan i den forbindelse se, at kompetencer i kommunikation, konflikthåndtering, forhandling og mødefacilitering er relevante for at få fremdrift i processer med vægt på samskabelse.

Derudover mener vi, at kendskab til det politiske system og den kommunale forvaltning synes at være afgørende for at kunne navigere kompetent i forhold til at lave demokratiske beslutninger baseret på høj grad af faglighed.