Fødevarer indgår i alles hverdag. De har betydning for mennesker og dyrs sundhed, kultur, religion og traditioner, men også for økonomisk vækst og handel i EU og dets medlemslande.
De seneste årtier har livstruende fødevareskandaler som bl.a. kogalskab i Storbritannien og dioxin i Belgien øget forbrugernes bekymring om fødevarekvalitet og -standarder.
For at imødekomme den stigende bekymring har EU etableret en række institutioner. De vigtigste af dem er Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerhed i Europa-Kommissionen og agenturet Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA).
De deler ansvaret for fødevarernes værdikæde, dvs. den samlede proces ’fra jord til bord’.
Styringen via agenturer som EFSA begyndte tilbage i 1980’erne, og i 2000’erne blev det udbredt både nationalt og på EU-plan.
Agenturernes beføjelser og opgaver varierer afhængigt af deres oprettelsestidspunkt, formål og politikområde, men fælles for dem er, at deres ledelse er faglig frem for politisk.
De har ekspertisen til at vurdere risici, f.eks. med viden om kemikalier, tilsætningsstoffer og pandemier, og dermed kan de øge legitimiteten af EU’s politiske beslutningsproces.
Agenturet kan ikke officielt regulere
EFSA blev etableret i 2002 og deler kompetencerne om fødevaresikkerheden med Kommissionen. Mens Kommissionen er ansvarlig for risikostyring, udarbejder EFSA videnskabeligt baserede risikovurderinger.
Begge institutioner står for at formidle oplysningerne til offentligheden, alt efter om det drejer sig om risikostyring eller -vurdering.
EFSA har ingen formelle reguleringskompetencer, men EU’s beslutninger om fødevareregulering er baseret på deres vurderinger.
På den måde er agenturet i praksis et reguleringsorgan.
Sammen med etableringen af EFSA kom der nye regler, forordninger og direktiver, der senere er blevet gennemført som national lovgivning.
Disse regler har til formål at sikre en høj fødevarestandard og sundhedssikkerhed og at sikre forbrugerne relevante oplysninger gennem en mere specificeret mærkning af fødevarer.
Bliver agenturet accepteret i befolkningen?
Legitimiteten af en institution eller politik handler om, hvorvidt den accepteres i befolkningen.
For EU-agenturer afhænger det til dels også af den overordnede legitimitet af styring fra EU.
Størsteparten af den eksisterende forskning om agenturer har enten fokuseret på output- eller inputlegitimitet.
Outputlegitimitet vil sige, at beslutningerne fører til gode politiske resultater og løsninger. Med Abrahams Lincolns ord om demokrati vil det sige, at beslutningerne er »for folket«.
Inputlegitimitet kræver, at forskellige relevante interessenter er blevet inkluderet undervejs i beslutningsprocessen. Det kan man kalde beslutninger »af folket«.
En tredje legimitet
Selv om EU siden 1999 har stræbt efter at opnå en bedre styring, er der siden dengang alligevel opstået en række fødevareskandaler.
Mund- og klovsyge i Storbritannien i 2001, E. Coli i Tyskland og Frankrig i 2011 og hestekødsskandalen i 2013 er bare et par eksempler.
Disse skandaler havde både implikationer for sundhedssikkerheden, men også for forbrugernes mulighed for at træffe valg på et informeret grundlag.
Når skandaler som disse er opstået på trods af EU’s forsøg på at undgå dem, tyder det på, at de eksisterende regler, selv om de er vigtige, ikke har været tilstrækkelige.
Fødevaresikkerheden blev udfordret på trods af, at der var både input- og outputlegitimitet.
Skandalerne viser, at styringssystemer, der kun er baseret på håndhævelse af regler, ikke er tilstrækkelige til at sikre fødevaresikkerheden.
Mine undersøgelser tyder på, at det er vigtigt, at beslutningerne opnår forløbslegitimitet.
Heri ligger en kombination af effektivitet, ansvarlighed, rummelighed, gennemsigtighed og åbenhed. Det kan man kalde beslutninger »med folket«.
I Tabel 1 er denne legitimitet sammenlignet med in- og outputlegitimitet.
Hvad kan EU gøre?
Hvis man i forhold til EU’s fødevarepolitik vil opnå forløbslegitimitet, spiller agenturerne en afgørende rolle.
Etableringen af agenturer i EU, og dermed et styringssystem for risikovurdering, har generelt forbedret sikkerhedsstandarderne for fødevarer og sundhed.
Med lovgivning om fødevaremærkning og formidling af information har de medvirket til, at forbrugerne har fået mere oplyste valg. Men det er ikke nok til at hindre svindel og forøge forbrugernes tillid til de regulerende myndigheder og administratorer.
Lige nu består problemet i, at fødevareagenturernes beslutningsproces hviler for meget på deres rolle som ekspert.
Det er ikke nok til at sikre forløbslegitimitet. Det forudsætter derimod større transparens og åbenhed.
Offentligheden bør inddrages i agenturernes ræsonnementer, og det skal være tydeligt, hvordan de reagerer på nye oplysninger, og hvem der har adgang til beslutningstagerne.
For at kunne leve op til dette bør EU altså genoverveje udformningen af sine agenturer.
